Куди привела фінансова децентралізація?

Причини втрати ефективності системи міжбюджетного вирівнювання.

Велика війна завдає неймовірних шкод економіці та підірває фінансову стабільність регіонів. У 2025 році 70% населених пунктів отримають основні субсидії з державного бюджету для покриття дефіциту та подолання наслідків військової агресії з боку Росії.

Крім того, уряд запровадив фінансову підтримку в розмірі 36,5 мільярда гривень для громада, які були тимчасово окуповані або деокуповані, з метою усунення дисбалансу в місцевих бюджетах.

Окрім залежності територій від центрального фінансування, посилилася проблема фінансової незбалансованості місцевих громад. Більше 53% всіх передбачених реверсних дотацій спрямовано на перші десять найбільш спроможних громад.

Рух "Чесно" провів дослідження, яке виявило, як війна вплинула на фінансові можливості громад у 2025 році, а також обґрунтував необхідність змін у механізмі горизонтального вирівнювання.

Після впровадження реформи децентралізації в Україні було створено близько 1500 громад, однак не всі з них здобули фінансову автономність. Велика війна ще більше загострила залежність цих громад від центрального бюджету, підриваючи їх фінансові можливості.

Щоб підтримати громади з меншими доходами, держава використовує так зване горизонтальне вирівнювання на основі значення індексу податкоспроможності відповідного бюджету (стаття 99 Бюджетного кодексу).

Якщо індекс платоспроможності менше 0,9, місцеві бюджети отримують базову субвенцію, що становить 80% від необхідної суми для досягнення показника 0,9. Коли індекс перевищує 1,1, з державного бюджету надається реверсна субвенція в розмірі 50% від суми, що перевищує значення індексу 1,1, яка використовується для фінансування базової субвенції. Якщо ж індекс коливається між 0,9 та 1,1, громада не сплачує кошти державі і не отримує їх з бюджету.

Горизонтальне вирівнювання у 2025 році здійснюється на основі прогнозованих даних за 2024 рік. В основу для розрахунку взяте очікуване надходження у 2024 році податку на прибуток підприємств і податку на доходи фізичних осіб.

У 2025 році найбільше базових дотацій отримають громади Донецької, Харківської та Закарпатської областей. Водночас найбільше реверсних дотацій перекажуть громади Дніпропетровської, Львівської та Київської областей. На громади Дніпропетровської області припадає майже чверть усіх реверсних дотацій у країні.

Перед початком великої війни громади Запорізької області займали провідні позиції за обсягом отриманих реверсних дотацій. Сильна промислова база, значний інвестиційний потенціал та активна діяльність у сфері зовнішньої економіки давали змогу не лише наповнювати місцеві бюджети, але й допомагати громадам з інших регіонів.

На четвертий рік великої війни під окупацією Росії перебувають 73% території області, зокрема найбільш промислово розвинені громади: Мелітопольська, Бердянська, Енергодарська, Токмацька, Дніпрорудненська. За період війни загальний обсяг реверсних дотацій громад зменшився із 766 млн грн до нуля.

Харківщина, раніше відзначена своєю промисловою розвиненістю, зараз стала регіоном, що отримує дотації. Раніше вона займала третю позицію за кількістю підприємств та п'яту за обсягом реалізованої продукції. В порівнянні з 2021 роком, загальний обсяг дотацій для громад області збільшився в чотири рази. Водночас реверсні дотації скоротилися з 481 млн грн до 66 млн грн.

Область увійшла в трійку найбільш дотаційних регіонів. У 2025 році базові дотації отримають 95% громад, найбільше - деокуповані та прифронтові, які зазнали критичних руйнувань: Ізюмська, Куп'янська, Балаклійська, Зміївська та Вовчанська.

У 2025 році було відновлено застосування реверсних дотацій з місцевих бюджетів, за винятком прифронтових громад, де ці дотації залишаться в силі.

У цьому році більше 53% загального обсягу реверсних дотацій припадає на десять громад. Серед них вісім є обласними центрами: Дніпро, Львів, Вінниця, Полтава, Луцьк, Одеса, Черкаси та Житомир. До них також додаються Південноукраїнська міська громада та Слобожанська селищна громада.

У 2025 році найбільшу кількість базових дотацій у абсолютному вимірі отримали громади, які тимчасово перебувають під окупацією або були деокуповані, зокрема міські громади Донеччини: Краматорськ, Слов'янськ, Бахмут, Костянтинівка, Торецьк та Дружківка.

У відповідь на запит руху "Чесно" щодо використання базової дотації окупованими громадами Мінфін повідомив, що органи місцевого самоврядування спрямовують кошти дотації на видатки місцевих бюджетів, визначені статтями 89-91 Бюджетного кодексу: на освіту, охорону здоров'я, соціальний захист і соціальне забезпечення, державні програми з підтримки будівництва, фізичну культуру та спорт.

Окрім основної дотації, для 107 місцевих бюджетів на тимчасово окупованих територіях запланована додаткова фінансова підтримка, що має на меті забезпечення належного рівня витрат. Відповідно до закону, ця додаткова дотація становитиме 36,5 мільярда гривень.

Механізм горизонтального вирівнювання податкової спроможності почав діяти в 2015 році. Ще до початку великої війни ця система мала кілька суттєвих недоліків.

1. Базою для розрахунку індексу податкоспроможності бюджетів є лише податок на доходи фізосіб. Інші податки та збори, які формують бюджети, не враховані.

2. Обчислення виконуються на основі очікуваних показників доходів місцевих громад, що є суб'єктивним процесом і не враховує потенційні несподівані зміни.

3. Одним з головних завдань реформи децентралізації було створення громад, які могли б самі себе утримувати. Механізм горизонтального вирівнювання недостатньо стимулює громади створювати робочі місця та легалізовувати доходи, оскільки простіше покрити дефіцит дотаціями з центрального бюджету.

Наприклад, до початку великої війни громади Закарпатської області були серед найбільш дотаційних в Україні. У 2025 році цей регіон займає третю позицію за обсягом базових дотацій, незважаючи на те, що він найменше постраждав від війни.

У 2024 році планувалася ще одна хвиля укрупнення громад, що дало б змогу підвищити їх фінансову стійкість. Проте через велику війну змін не відбулося. Натомість місцеве самоврядування зіткнулося з безпрецедентними викликами: масштабними руйнуваннями, окупацією, релокацією бізнесу, втратою людей, перерозподілом податків між бюджетами різних рівнів. Водночас механізм горизонтального вирівнювання не змінився і не враховує поточних викликів.

Однією з проблем горизонтального вирівнювання є застарілі дані. Параметром розрахунку індексу є кількість населення, однак за час великої війни значна частина населення виїхала за кордон або евакуювалася в інші громади. Механізм розрахунку не враховує цієї зміни. Відповідно громади, що приймають внутрішньо переміщених осіб (ВПО), мають додаткові фінансові навантаження.

Ще однією проблемою є нерівномірне навантаження на громади. Зокрема йдеться про прифронтові громади, у яких критично зменшуються власні доходи та збільшуються поточні видатки на оборону й безпеку. Водночас чинний механізм горизонтального вирівнювання передбачає компенсацію лише 80% потреби, тому базова дотація може суттєво не покривати додаткове навантаження.

Система горизонтального вирівнювання фінансової спроможності громад виявилася неадекватною поточним викликам. В умовах війни важко врахувати всі ризики та спрогнозувати показники, проте окремі заходи з адаптації механізму горизонтального вирівнювання місцевих бюджетів можна напрацьовувати.

Варто враховувати офіційні дані про ВПО, розробляти систему компенсацій для прифронтових громад і мотивувати тилові збільшувати частку власних доходів. Навіть в умовах війни важливо зберегти основний принцип децентралізації: рівний доступ громадян до якісних послуг незалежно від місця проживання.